[作者简介] 1潘婉华，政策研究工程师，专注于欧洲市场宏观政策、税制体系与产业激励政策的系统性研究，长期跟踪欧盟绿色转型、产业补贴、外资审查及贸易壁垒等前沿政策动态。
[摘要] 欧盟在加速构建战略产业自主与经济安全框架的背景下出台的《工业加速器法案》（IAA）立法提案，正系统性重塑新能源汽车与动力电池领域的市场准入规则。该法案虽未明文点名中国，但其设定的“本土含量”门槛与针对性外资准入条件，实质构成对中资车企与电池企业的制度性歧视与市场壁垒。法案以提升供应链韧性、推动“欧洲制造”为名，要求参与公共采购或财政扶持的新能源汽车必须满足高本地化率、动力电池核心部件欧盟原产等严苛标准，并强制中资投资需从持股上限、技术许可、本地研发与用工比例等多条款中选择性满足。法案的落地，将使中国产整车彻底丧失参与欧盟公共采购、购车补贴等激励政策的资格。另外，中企现有供应链布局将全面失效，被迫重构高成本、低效率的本地化体系，而欧盟本土供应链基础薄弱难以支撑法案要求，导致合规成本剧增、竞争力被系统性削弱。面对这一结构性挑战，中国车企亟须从市场进入转向风险应对，暂缓大规模投资，转向技术输出与代工合作。同时，行业协会应推动“抱团合规”，政府需强化WTO争端应对与反制储备，构建多维应对体系，以维护产业海外发展权益。
[关键词] 欧盟；工业加速器法案；新能源汽车；贸易壁垒；海外投资
引言
在全球新能源汽车产业加速重构的背景下，中国凭借完整的产业链、规模化制造优势与技术创新能力，已成为全球新能源汽车产销第一大国。面对中国车企的强势崛起，欧盟正掀起新一轮产业保护浪潮，从《净零工业法案》到《外国补贴条例》，再到《汽车行业行动计划》，政策工具层层加码，核心目标已从“脱碳”转向“产业自主”与“经济安全”。2026年3月正式发布的《工业加速器法案》立法提案，标志着这一趋势的制度化升级。其虽未点名中国，却通过“本土含量”强制标准与针对高产能国家的歧视性投资准入条款，系统性排除中国整车与动力电池进入公共采购与财政激励体系，构成新型非关税壁垒。中国商务部早在2026年4月即正式提出异议，指出其构成制度性歧视，引发中欧新一轮经贸磋商，欧盟内部亦开始反思对华政策的合理性。
本文聚焦该法案，以其立法演进为脉络，依次剖析其政策溯源、产业背景、核心条款、企业影响与应对策略，构建“制度设计—市场反应—企业应对”三维分析框架，为理解欧盟产业保护新范式提供系统性洞察。同时，系统解构该法案公共采购排斥机制与外资准入壁垒的双重架构，在实践上为我国新能源车企调整欧洲战略、优化本地化路径，以及政府开展中欧经贸磋商、制定反制预案提供精准决策支撑。
1 IAA演进脉络
1.1 理念萌芽：从净零工业法案到德拉吉报告
IAA的概念最初与“脱碳”强挂钩。2023年3月，欧盟委员会发布《净零工业法案》，提出到2030年，欧盟境内战略性净零技术产能应至少达到欧盟内部需求的40%[1]。基于汽车产业电动化转型的考虑，电池被纳入重点发展的净零技术，以推动欧洲工业“脱碳”。该法案同时提到，警惕某种特定净零技术或其主要特定部件对相关第三国的依赖，公共采购应加以限制。该法案已于2024年6月正式生效。
在公开文件中，IAA对汽车产业公共采购限制本土含量的要求，最早可以追溯到2024年9月欧洲央行前行长、经济学家马里奥·德拉吉发布的报告《欧洲竞争力的未来》（以下简称“德拉吉报告”）。该报告由德拉吉受欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩委托撰写，对欧洲未来竞争力的构建提出具体建议。德拉吉报告呼吁，欧盟急需制定行动计划，支持汽车产业发展，并提出具体建议。一是对新增投资设置本地含量要求；二是在公共采购领域对电池、电动车设定本土产品与零部件最低采购配额；三是强化对外商直接投资的审查机制；四是要求外资通过与本土企业合资的方式进行投资，并通过知识转移和共享方式确保本地企业保留核心知识产权等。德拉吉报告对汽车行业的核心建议被后来发布的IAA草案引用和落实[2]。
德拉吉报告直接启发欧盟委员会于2025年1月29日发布《竞争力指南》，将德拉吉提出的建议转化为落地措施，包括制定《清洁工业协议》、关键领域的公共采购中引入欧洲优先规则等。《竞争力指南》首次确立了IAA的立法构想，此时IAA名称的雏形还是《工业脱碳加速器法案》（以下简称IDAA），并提出“加速”范围不止于高耗能产业的“脱碳”，还将扩展到新能源密集型等行业，以帮助各行业在关键技术领域建立竞争优势[3]。
1.2 内容迭代：清洁工业协议与汽车行业行动计划
2025年2月26日，欧盟发布《清洁工业协议》，提出IDAA将在战略性行业采购体系中落实可持续性、供应链韧性及欧盟最低含量要求，以拉动本土清洁产品需求。也是从此文件开始，拟议采购体系不再仅限于公共采购，而是考虑扩展到各类公共财政支持计划及私人采购[4]。
3月5日，欧盟发布《汽车行业行动计划》，提到即将推出的IDAA将规范在欧盟销售的电动汽车中使用的电池及其组件，任何惠及汽车行业的公共支持必须符合相应的韧性和可持续性标准，还将研究制定电动汽车产业贸易保护措施中的原产地规则，以提高欧洲关键汽车零部件的生产能力[5]。《汽车行业行动计划》还延续了德拉吉报告设想的外资准入体系，包括设定合资企业要求、技术或知识产权许可、本地招聘和供应链配套等前置条件，以确保外国投资在欧洲创造附加值，提升欧盟产业技术优势与经济韧性。
4月15日，欧盟委员会启动《工业脱碳加速器法案》影响评估的证据征集，明确培育低碳产品本土市场领先的配套举措，包括公共采购（特定情形下覆盖私人采购）新增可持续、韧性指标与欧盟本土最低含量要求。本土汽车企业及行业协会作为利益相关方纷纷反馈意见，对欧盟拟激励本土制造的倾向表达赞同，并提出具体的政策设计提案。
1.3正式立法：电动车本土含量要求落实到提案
2025年9月10日，欧盟委员会主席冯·德莱恩在盟情咨文讲话中提到，将通过IAA在公共采购和投资领域引入欧洲制造标准，确保未来清洁技术继续在欧洲制造[6]。这也是首次在公开文件中确立了IAA名称，显示了该法案不再仅仅聚焦产业“脱碳”，而是扩展到更广泛的战略性产业与技术的竞争力构建。9月16日，欧盟委员会就德拉吉报告发布一年召开高级别会议，审查报告建议的落实进展。会上，德拉吉表示，欧盟已着手制定公共部门本土优先采购规则，不过具体细则尚未明确。
12月3日，《强化欧盟经济安全》联合通报中提到，将依托IAA强化产业根基、提升供应链韧性，并以欧盟在纯电动汽车（BEV）产业面临的风险为案例，明确将出台定向外资准入规则：对损害欧盟经济安全的企业，设置投资附加条件，强制其开展技术转让；配套各类政策工具落地管控措施，必要时限制高风险主体车载零部件准入[7]。12月16日，欧盟在“汽车产业一揽子计划”中提到，拟出台的IAA，将明确成员国电动车激励政策仅限电池及组件满足“欧盟含量要求”的零排放车。同时，利用《外国补贴条例》调查外国补贴对电池价值链造成的潜在竞争扭曲，对外国直接投资设置技术转让与供应链整合条件[8]。
2026年3月4日，欧盟IAA立法提案正式发布，赋予净零排放技术制造业及汽车行业等在欧盟产业中的战略性地位，并将对欧洲本土制造与产业保护推向了新高度。根据提案内容，中国产电动车产品（涵盖BEV和PHEV）在欧盟难以参与公共采购，也难以享受公共财政支持，且中企对欧盟的电动汽车和动力电池产业投资将面临严格审查和限制[9]。不过，此次发布版仅为立法提案，暂不具备效力，需后续经欧盟理事会与议会进行审议，通过后方可正式生效。当前成员国的分歧、产业界和国际伙伴意见的表达，使得该法案的落地存在较大不确定性。
2 立法出台的三重现实动因
2.1 产业竞争动因：本土产能不足，中国产品进口冲击
随着全球经济发展，各地区对汽车等耐用品的需求都在增长。尤其是在中国，旺盛的需求推动了汽车产业的强劲发展。结合汽车行业电动化和智能化的转型，中国汽车产业逐步打破传统燃油车时代的产业竞争格局，成为新能源赛道的领跑者。这使得欧洲在汽车工业领域的传统领导地位受到挑战，开始显露出竞争力下降的迹象。
相较中国，欧盟汽车生产面临成本上升、技术能力落后、供应链配套不足等问题。据估计，与中国相比，欧盟整体汽车生产成本高出约30%。在新能源领域，包括电动汽车性能、软件、用户体验以及开发时间等，中国制造商相对领先于欧洲。欧盟在汽车行业设定碳排放标准以推进电动化，但尚未形成成熟适配的供应链；而中国在电动汽车产业链上采取了更快速、更大规模和更协调的行动，迅速形成了成本优势和技术优势。
根据欧洲汽车制造商协会（ACEA）数据，2019年欧盟乘用车产量约1584万辆；2021至2025年年均产量仅1100万辆。这5年间欧盟传统燃油车产能持续关停，新能源乘用车产能逐步扩容，产业处于燃油产能出清、电动产能爬坡的结构性调整阶段，但短期内电动产能难以对冲燃油产能下滑缺口，整车总产量仍处于萎缩状态。同时，本土新能源产能聚焦中高端车型，平价电动车型产能严重不足，大众消费市场需求存在较大缺口。
欧盟本土汽车需求与供给缺口及结构性失衡持续扩大，只能通过海外进口以填补市场增量。这使得欧盟汽车在产量下降的同时，自中国进口的汽车数量大幅增加。2025年欧盟乘用车进口量为358万辆，其中自中国进口101万辆（中国制造整车，含中国品牌及外资在华工厂车型）；新能源乘用车进口量约93万辆，其中自中国进口78.3万辆，占比84.5%。即便欧盟对中国产纯电动车加征反补贴关税，中国依然凭借平价新能源车型精准填补入门级电动车产品供给缺口，成为欧盟第一大新能源乘用车进口来源国。
2.2 供应链安全动因：对外依存度高，地缘风险担忧
动力电池、车规芯片、车载智能硬件等关键系统与零部件的本土供给不足是制约欧盟新能源车扩产的核心瓶颈。欧盟动力电池进口额从2017年至2023年增长了7.5倍，其对外依存度长期超70%。同时，高阶智驾传感器本土产能也非常有限，导致欧洲汽车供应链高度依赖进口。而海外竞争对手在原材料生产与技术等方面的迅猛发展，凸显欧洲对原材料的控制力度极弱，在供应链成本方面的竞争劣势也逐渐显现，在电池、软件、车载信息娱乐系统和自动驾驶等关键战略技术领域也面临落后的风险。
虽然欧盟很早便积极推广电动汽车，但并未同步采取措施改造供应链。2010年，欧盟提出《清洁能源汽车发展战略》；2015年至2019年，一些成员国已开始提供购车补贴、税收优惠等激励措施，以促进电动汽车普及。但欧盟在产业供应链配套措施力度不足，减产、停产及产能向外转移的趋势非常明显。尽管欧盟已意识到维持和发展清洁技术领域本土生产能力的重要性，但受成本劣势、价值链重构（电池、电驱动、电子系统价值占比提升）影响，欧盟本土车辆零部件占比仍不可逆转地持续下降，核心零部件不得不依赖进口，严重威胁欧盟的产业韧性。
德拉吉报告指出，欧盟在战略领域对贸易伙伴的依赖性已转变为地缘政治上的弱点，使欧盟的安全、竞争力与经济面临风险。欧盟认为，若无法保障关键供应链安全并实现供应链多元化，将引发重大经济与社会风险，甚至可能导致欧盟境内公共秩序混乱。2025年中国对稀土出口管制直接导致欧洲生产线的停摆，便是鲜明的例证。
2.3 制度协同动因：成员国政策碎片化，存在监管套利空间
欧盟作为单一市场，但并未形成政策的协调性。欧盟整体用于产业发展的资金规模不小，但各成员国都制定并实施各自的产业政策和扶持政策，以提高本国的竞争力。这种碎片化模式难以形成规模效应，无法汇聚大额资金投向颠覆性创新领域。同时，欧盟各国各自为政的政策举措忽视了其外部效应，不仅很少考虑其他成员国的情况，甚至可能对其他成员国造成不利影响。财政空间充裕的大国提供远高于其他国家的补贴扶持，严重冲击了单一市场。这种割裂降低了政策和资源的有效性，未能充分发挥集体行动的潜力，从而限制了整体效益。
目前，外资投资审查权归各成员国所有，欧盟仅要求各国互通信息，各国相应监管政策较为分散。一方面，欧盟成员国对市场主体要求、政府采购规则、审批流程等存在国别差异，造成欧盟内部投资流向失衡；另一方面，权限碎片化导致欧盟无法发挥整体议价能力，难以形成统一的外资政策，甚至允许无法创造实质附加值和价值链整合的投资落地，诱发监管套利。尤其各国普遍接纳中国企业在本土投资，促使近年来中企在欧投资大幅增长，这使欧盟认为经济安全和供应链安全受到威胁。如果各国未能协调一致地采取措施来确保清洁技术的发展，可能会扭曲市场竞争，导致内部市场支离破碎。
德拉吉报告指出，如果欧洲作为一个整体采取行动可以取得更大的成就，目前却未能如愿。为了维护欧盟内部市场的协调运作，必须建立一个更高效、协同的制度框架，确定明确的战略重点和优先事项，统一新兴战略制造业外商投资的准入条件，确保不同成员国之间采取协调一致的政策措施，并简化监管负担与行政流程，从而保障单一市场有序运行，确保投资为欧盟经济社会创造价值，提高欧盟在清洁技术领域的产业韧性和供应保障。
3 IAA针对新能源汽车产业的限制性制度设计
IAA立法提案旨在通过扶持工业生产、加快脱碳进程，提升欧盟工业竞争力，减少对外依赖，强化经济安全，增强长期经济韧性、提升繁荣程度与战略自主能力。该提案是欧盟经济安全框架和产业政策的关键组成部分，与《外国补贴条例》《净零工业法案》《网络安全法案》等协同作用，形成系统性贸易与投资壁垒。IAA虽未明文点名中国，但实质上主要针对中国，尤其聚焦于中国在全球占据主导地位的电池、光伏、新能源汽车、关键原材料等关键产业。在汽车和电池领域，主要包括设定“本土含量”要求及投资的强制性准入条件。
3.1 公共采购与财政扶持的本土含量排他规则
IAA在公共采购与扶持计划中增设排他性条款，对新能源汽车和电池设定“欧盟本土含量”要求。公共采购指使用公共资金购买的产品或服务，汽车领域公共采购主要涵盖警车、市政车辆、官员用车等公务用车。而扶持计划范围更为宽泛，既涵盖投资激励资金，也涉及到消费终端的购车补贴、企业车队税收减免等。IAA要求车辆若想参与公共采购或扶持计划，需同时满足：（1）车辆在欧盟本地组装；（2）除动力电池外，车辆组件本地化率达70%；（3）动力电池中至少3个主要组件（必须包括电芯）原产于欧盟；（4）IAA生效3年后，动力电池中至少五个主要组件（必须包括电芯、正极活性材料和电池管理系统）原产于欧盟；（5）IAA生效3年后，电驱动系统本地化率达50%；（6）IAA生效3年后，主要电子系统本地化率达50%。
不仅如此，在公共采购领域，IAA还要求外资经营者需来自与欧盟签订政府采购市场互惠开放条款或相关国际协议的国家。这相当于以中国尚未与欧盟缔结政府采购领域国际协定为由，直接禁止中国企业参与新能源汽车领域的公共采购。
3.2 针对中资车企的差异化外资投资准入约束条款
IAA对外资在欧的新兴战略性产业投资设定强制性的准入条件。相关限制性规定并非普遍适用于所有外国投资者，而是专门针对经营体来自全球产能占比超40%的国家在欧开展的投资，而中国新能源汽车和动力电池在全球产能占比已达到该阈值，该条款直接对中资形成制度性歧视。中国在欧新能源汽车和动力电池投资额超1亿欧元的投资，须从以下6个约束性条件中选择性满足4条：（1）中资持股不高于49%；（2）中资与欧盟实体合资，中资持股不高于49%；（3）许可欧盟投资对象使用其知识产权和专有技术，基于合作的知识产权共同持有；（4）每年研发资金投入不低于营收1%；（5）欧盟员工比例不低于50%；（6）欧盟制造原材料不低于30%。其中研发资金投入要求为必须满足项。
4 IAA生效对中国新能源车企在欧布局影响
近年来，欧盟不断利用贸易限制措施，限制中国产品或企业在欧盟市场的发展。目前IAA尚未生效，短时间内不会对在欧中企经营发展造成实质性影响，但其中引入的高本地化率要求、中资投资准入性条款等排他性的保护主义，正在重塑欧盟市场的准入规则。若IAA生效，中国汽车产品在欧盟将彻底丧失参与公共采购和扶持计划的资格，中国整车出口模式的盈利空间将被压缩。同时，中企在欧投资电动汽车和动力电池产业也将面临严格审查。
4.1 整车出口层面：丧失欧盟补贴与公共采购市场
基于IAA要求，自中国进口到欧盟的整车将无法参与公共采购，也无法享受成员国购车补贴、企业车队电动化的税收激励等；即便中企在欧盟本地生产符合IAA原产规则的车辆，也因经营体来自中国而无法直接参与公共采购投标。中企需与当地企业或欧盟缔约国企业合资，或仅作为车企供应商才有可能参与公共采购。这种制度性歧视，实质上将中国汽车企业排除在欧盟公共补贴体系之外，削弱了中国产品的市场竞争力，使中企面临不公平的市场环境。
目前，欧盟主要市场德国、意大利、法国、西班牙均有国家级购车补贴政策。其中，德国、意大利购车补贴目前暂不要求本地化，即自中国进口车辆可无障碍享受补贴；西班牙补贴中则引入了本地化分档标准，进口车辆较本土制造车辆享受的补贴额度较低；法国有两项补贴政策，一项直接要求本地制造，另一项要求的环境评分中对海运设定较大计算因子，导致大多数非本地制造整车无法享受补贴。一旦IAA生效，各成员国的购车补贴都将限定为满足高本地化率要求的车辆，对中国车企在欧市场布局形成显著负面冲击。
4.2 海外本地化生产层面：现有供应链规划失效，成本抬升
在IAA生效之前，中企在欧盟本地制造车辆只需满足本地增值率达到45%，即可获得“欧盟原产”身份以规避进口反补贴税，也可以本土制造车辆身份无障碍享受西班牙、法国的购车补贴。这也是当前中企赴欧制造车辆进行供应链规划主要参照的原则，但IAA高本地化率的要求，将使中企在欧规划的本地制造车辆下无法获得“欧盟原产”身份，从而被公共采购、购车补贴、企业车队激励政策排除。
中企若想在欧盟参与公共采购或扶持计划，须完全推翻其在欧本地制造的供应链布局规划，并适应IAA升级要求进行本土化重构。但因欧盟本地供应链尚未成熟，产业基础难以支撑IAA严苛的原产规则，供应链成本与复杂度大幅攀升，供应链效率下降，将大幅推高全价值链生产成本。若放弃欧盟公共采购与扶持计划，仅以企业之力推进在欧投资发展，以现有供应链规划执行，产品在终端市场的竞争力将受到影响，中企在欧发展也将逐步被边缘化。
4.3 跨境投资层面：投资自主权受限，技术外流风险加剧
中企若想在欧盟参与公共采购或扶持计划，除了供应链规划需做适应性调整，还需要满足严苛的投资准入性条件。虽然其中最受行业关注的“许可欧盟投资对象使用其知识产权和专有技术”条款并非强制性，而是可以通过满足其他条款以规避。但受投资壁垒制约，中企不得不通过与当地企业或缔约国企业合资、且放弃对合资企业的实际控制权，才能达到投资审查的准入性要求。
除了强制合资，IAA对外资完整的审查机制将使中企在欧投资合规门槛显著提高，发展空间严重受限。一方面，持股上限要求直接使中企投资自主权受限，中企将丧失对项目的控制权与财务并表能力；另一方面，技术转让条款将削弱中企技术主导权，中企存在技术外流与长期竞争力被削弱风险。同时，本地化用工硬约束不仅推高人力成本，也对企业远程管理形成较大挑战。这些条款将从根本上改变中国企业在欧洲的投资结构。此外，与现有《外国补贴条例》等监管工具叠加，可能要求投资者在多个监管轨道上同时履行申报和审批义务，显著增加交易的复杂性和时间成本。若IAA落地，中企对欧洲市场投资预期的不确定性将大幅增大，需重新考量欧洲市场的进入与投资策略。
5 中国新能源车企与相关主体协同应对路径
5.1 企业层面：优化出海布局，调整欧洲投资策略
基于IAA限制带来的不确定性，中国汽车企业应以观望态度放缓赴欧投资节奏，重新定位在欧盟市场的战略，评估欧洲市场进入策略，谨慎规划大额投资，优先考虑推进系统供应、技术服务、代工合作等方式。鉴于欧盟产业政策立法节奏加快、复杂性不断提升，企业应建立常态化的监管政策跟踪机制，重点关注IAA立法进程的变化、各成员国的实施差异等。同时重点推进欧洲以外市场的本地化，降低对欧盟市场的依赖度，强化东南亚、中东、拉美等新兴市场，尤其在与欧盟签署自由贸易协定的国家的本地化推进中，考虑利用欧盟贸易协定国本地生产间接出口至欧盟的方式，以多元化的海外布局抵消欧洲本地化风险。
5.2 行业协会层面：抱团合规，搭建产业预警平台
行业协会应牵头联合制定IAA合规指引，共享合规经验和供应商资源，降低单个企业合规成本。一要建立企业预警与法律援助机制，为受影响企业统一提供政策解读支持、合规咨询、法律诉讼、贸易救济等支持，对不合理审查与歧视性措施协助企业申诉，组织企业参与该法案的公共质询，及时更新IAA立法进展、成员国实施细则、合规案例。二要鼓励企业抱团出海，通过联合采购的方式提高在欧盟供应链中的议价能力，分摊本地投资与合规成本。
5.3 政府层面：双边多边经贸协同，储备反制工具
中国政府应加强对IAA的立法跟踪和WTO合规性研判。对于法案存在的保护主义倾向和潜在的扰乱市场影响，在政府层面积极诉诸WTO争端解决机制的多边应对和中欧经贸对话机制的双边磋商，为企业争取公平竞争的贸易环境。必要时采取反制措施，如对受到欧盟补贴的产品采取反补贴措施，实施对外贸易壁垒调查。
6 结论与展望
IAA虽以“提升产业韧性、推动清洁技术本土化”为名，实则构建了一套系统性、制度化的保护主义框架，其核心特征为“三重排他性”，即采购排他、投资排他、技术排他。该法案通过设定严苛的“欧盟本土含量”标准，系统性排除中国新能源汽车及动力电池参与公共采购与财政扶持；通过强制合资、持股上限、技术许可、本地用工等准入门槛，对中资投资实施定向歧视；通过知识产权共享与供应链整合要求，削弱中国企业技术主导权与价值链控制力。
尽管IAA提案已发布，但其最终落地仍面临显著不确定性。欧盟成员国利益分化、产业界强烈反对、国际压力及WTO合规风险，均可能推动法案在审议中被弱化、延迟或附加例外条款。未来中欧在新能源汽车领域的博弈将呈现“短期压制、长期竞合”的复杂态势。
综上，IAA不仅是贸易规则的调整，更是全球新能源产业权力结构重塑的里程碑。中国企业需从市场导向转向规则博弈思维，政府与行业应协同构建“政策预警—合规响应—技术突围—市场替代”战略应对体系，以便在不确定的全球产业变局中赢得战略主动。
参考文献
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